行政违法行为检察监督的实践分析

与机制构建

——以湖南省郴州市检察机关的办案实践为视角

谭香萍[1]　胡小成[2]

[关键词] 行政违法行为 检察监督 机制构建

[摘 要] 积极探索对行政违法行为开展检察监督，对于规范行政执法行为、维护社会公共利益、促进法治政府建设将发挥积极作用，对实现检察监督的社会效果与法律效果具有积极意义。但实践中由于缺乏相关制度，导致对行政违法行为的检察监督难以实现最大效能。针对存在的问题，应明确行政违法行为检察监督的法律依据，构建行政违法行为检察监督的柔性监督与刚性制约相结合的综合监督机制，同时创新工作机制，形成行政违法行为检察监督合力。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以及2017年修改后的行政诉讼法第二十五条第四款规定“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”从政策、立法层面为检察机关开展对行政违法行为检察监督提供了依据，拓展了检察监督的范围，增加了检察监督的方式和手段。为顺应党的十九大提出的深化依法治国实践和国家监察体制改革的要求，积极探索行政违法行为检察监督新路径，促进依法行政，湖南省郴州市检察院专门成立行政违法行为检察监督课题组，深入11个基层检察院，采取实地走访、听汇报、面对面座谈、查阅案件资料等方式，对行政违法行为检察监督案件的办理情况进行专题调研。

一、开展行政违法行为检察监督的经验做法

2015年以来，郴州市检察机关围绕依法治国主题和司法体制改革主线，立足法律监督职能，积极探索对行政违法行为开展检察监督，在规范行政执法行为、维护社会公共利益、促进法治政府建设中发挥了积极作用，取得较好的社会效果和法律效果。

（一）主动融入大局，突出监督重点。如安仁县检察院办理的定点屠宰场污染环境案，在督促相关行政执法机关依法履职的同时，积极向人大、政府汇报，与财政部门协调，为城区定点屠宰企业争取80万资金，建设排污设施，帮助发案单位真正解决了实际问题。全市检察机关坚持以环境污染、土地资源管理、食品药品监管、医疗卫生等关系民生民利的领域为监督重点，大力查办典型案件，2015年至2017年共受理各类行政检察监督案件202件，其中督促行政机关履职159件，提起行政公益诉讼5件；[3]涉及生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让领域的就有66件。

（二）注重办案质量，凸显监督效果。郴州市检察机关始终坚持把办案质量放在第一位，把提升检察建议质量、促进问题解决、增强监督实效作为着力点。办案中坚持深入发案单位调查研究，全面了解掌握情况，以案件反映出来的问题为依据，抓住发案单位的问题要害，发出针对性、指导性强，说理充分且具有可操作性的建议。同时注重检察建议的落实，坚持不懈跟踪回访，帮助发案单位真正解决实际问题。2015年以来，郴州市检察机关向行政机关发出检察建议166份，被行政机关采纳149件，采纳率高达89.76%。

（三）创新工作机制，借力强化监督。

一方面着力完善案源机制。在充分发挥行政执法与刑事司法“两法”衔接、检察机关内设机构线索移送机制优势的同时，结合检察开放日、举报宣传周、大下访等活动，从普法宣传、专题调研、专项行动、新闻报道中获取线索、拓展案源。通过设立群众工作联系点、检察联络室、律师工作站等方式延伸服务触角。如郴州市苏仙区检察院在乡镇建立检察联络室、在本单位设立律师工作站拓展案源，仅2017年就受理行政违法行为监督线索10件。另一方面着力完善联动机制。通过积极向当地党委、人大汇报，与政府沟通协调，为检察机关的法律监督提供坚实平台和良好发展环境。如安仁县检察院与县监察局联合发布《安仁县检察院、安仁县监察局关于进一步加强行政执法监督工作的办法（试行）》，构建联合监督、信息共享、线索移送及检察建议落实等机制。同时，主动加强与法院、行政机关的沟通协作，联合下发文件，建立完善检察监督与行政执法衔接机制。如安仁县检察院与县法院、县环保局联合出台《关于加强民事行政审判监督和执行监督工作协调配合办法》《关于建立加强检察职能与环境保护监督协作机制的意见》，为检察监督提供坚实的制度保障。

（四）强化司法保障，提升监督能力。市、县两级检察院党组顺应全面推进依法治国和司法体制改革的新要求，把民事行政检察工作作为法律监督的主责主业，定期研究民行检察工作，在人财物上给予倾斜政策，充实民事行政检察部门的人员力量，疑难敏感案件由检察长或分管副检察长亲自办理。郴州市检察院民事行政检察科组建专门的公益诉讼案件办理指导小组，负责全市开展公益诉讼工作的组织实施、沟通协调、全程跟踪指导、督办、审批、层报等。通过研讨交流、观摩庭审、专题培训等方式，加强岗位练兵和学习培训，提高干警证据收集和出庭应诉能力。同时完善民行检察工作考评办法，将督促履职和提起公益诉讼工作作为基层检察院年度考核评价的重要内容和评先评优的重要依据，发挥考评工作的引导作用。

二、当前行政违法行为检察监督存在的现实困境

（一）开展行政违法行为检察监督的法律依据不足，缺乏实务性操作规范。党的十八届四中全会明确了检察机关对行政违法行为的监督权，检察监督有了政策依据，修改后的行政诉讼法明确了检察机关对行政违法行为的监督权，使对行政违法行为进行检察监督有了法律依据。然而其只对检察机关开展行政诉讼监督和提起行政公益诉讼作出原则性规定，对监督范围、监督程序、监督方式等并未作出详实、具体、明确的规定，且监督范围限于“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”，对四种特定领域以外的行政违法行为检察监督没有明确的法律依据。人民检察院组织法（修订草案）亦未将行政违法行为检察监督职能列入。总体来说，对行政违法行为检察监督的整体法律依据相对较少，尚未形成明确、完整的体系，特别是其路径选择及程序设计散见于一些监督依据中，难以提升行政违法行为检察监督的刚性。

（二）开展行政违法行为检察监督的效力机制存在缺陷，监督刚性不足。目前，对行政违法行为的监督包括诉讼内监督和诉讼外监督，前者监督刚性较强，后者主要是向相关行政机关制发检察建议。修改后的民事诉讼法、行政诉讼法已将检察建议这一运行多年的司法制度作为检察机关的监督手段规定在相关条款中，从而使检察建议具有法律监督权的性质。但是此种检察建议是一种相对柔性的监督方式，其效果往往受制于有关单位的支持与配合，加之缺乏相应的制度保障机制和司法救济途径，易使检察建议出现法律效力不明、落实整改乏力等问题，有的接收单位对检察建议束之高阁、置之不理，或者简单回复了事，并不会采取实际行动认真落实整改。

（三）获取行政违法行为检察监督案件线索渠道不畅。从调研的情况来看，多数基层检察院面临案件线索渠道不畅的现实困境，主要体现在：一是人民群众和相关部门对检察机关的法律监督地位和行政执法检察监督职能了解不够，向检察机关举报、申诉行政违法案件的情况不多。尽管检察机关内部有“两法衔接”平台，但是平台上的行政执法信息非常有限。二是检察系统内没有建立完善的内部线索移送机制。调研发现，11个基层检察院中只有安仁县检察院出台了《民事行政检察监督线索和职务犯罪线索移送、反馈与协查工作办法》等内部线索移送规定。其他基层检察院未建立相关制度，部门之间的线索移送和协作配合有待进一步加强。三是一些行政机关自觉接受行政执法检察监督的意识不强，存在抵触情绪和消极应付的现象。

（四）开展行政违法行为检察监督工作的保障乏力。行政违法行为检察监督案件整体来说数量较少、发展不平衡、监督效果不突出，尤其是行政公益诉讼案件自2017年7月在全国广泛开展以来，许多工作还处在探索阶段，截至2017年12月，郴州市受理行政公益诉讼案件线索19件，立案5件。从调研反映的情况看，缺乏有力的保障机制是制约和影响行政违法行为检察监督工作发展的重要因素之一。一是协作机制不完善。争取党委、人大对检察机关开展这项工作的领导力度、监督力度有待加强，检察机关与法院、政府及相关行政执法机关的联系沟通不够，难以形成合力。二是考评机制不科学。行政检察工作的考核内容在分值设定上不科学，导致一些基层检察院对开展行政违法行为检察监督工作的重视支持程度不够。在基层检察院建设分类综合考核中，“民事行政检察工作”的权重分值比较低。现行考评机制对行政违法行为检察监督工作设置分值较低，不能很好地调动基层检察院开展行政违法行为检察监督的积极性。三是司法能力不适应。首先，民事行政检察人员配备不足，且专业人才少。经统计，郴州市检察机关民行检察人员共46人（含分管院领导），占全市检察人员总数的6.2%。其中本科以上文化27人（含硕士研究生2人），具有行政法专业知识背景的仅有1人（新进人员）。在年龄结构上，30岁以下的有22人，30-45岁的有14人，45岁以上的有10人。多数基层检察院的民行检察部门，仅有2人（即科长1人、书记员1人），个别基层检察院民行检察科只有1人。从近两年情况看，民行检察部门申诉案件受理数量大幅上升，修改后的民事诉讼法和行政诉讼法扩展了民行检察监督的范围，特别是党的十八届四中全会和修改后的行政诉讼法明确对违法行政行为进行监督及开展公益诉讼工作，民行检察工作任务更加繁重，案多人少矛盾更显突出。其次，民行检察部门的人员素能与行政违法行为检察监督的需求不相适应。一些检察人员缺乏行政法方面的专业知识和司法经验。四是检务保障较薄弱。大多数基层检察院存在经费不足、装备落后等问题，特别是公益诉讼案件一般涉及鉴定评估问题，鉴定费用高往往成为影响公益诉讼案件及时提起的制约因素。

三、行政违法行为检察监督机制的构建

加强行政违法行为检察监督是中央改革的要求，对于推进法治政府建设、发展和完善中国特色社会主义检察制度、深化依法治国实践具有重要意义。如何贯彻落实中央要求，笔者认为，应以问题为导向，以完善立法为切入点，解决好体制、机制、保障等方面存在的问题，推进行政违法行为检察监督工作科学发展。

（一）完善法律和指导性规范，构建行政检察监督制度体系。

1.确立检察机关对行政违法行为的监督地位。建议在人民检察院组织法修订中增加检察机关依法对行政违法行为进行监督的职权。同时进一步修改完善行政诉讼法或相关司法解释，明确和细化行政违法行为检察监督的范围、方式、程序、监督的法律后果。建议最高检出台相应的程序规范，统一行政违法行为检察监督案件的受案标准、办案流程以及监督界限等，切实指导行政违法行为检察监督工作规范有序开展。

2.明确行政违法行为检察监督的范围。行政执法活动涉及的范围广泛，将所有行政执法活动纳入检察监督的视野并不现实。结合党的十八届四中全会对行政执法加强检察监督的部署，行政违法行为检察监督的范围应包括以下三方面：一是侵害国家利益、社会利益、公共利益以及由不确定个人享有的集体利益的行政违法行为，重点是涉及生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的行政违法行为。这类行政违法行为由于没有特定的行政相对人，由检察机关主动介入监督，有利于维护公共利益。二是涉及公民人身、财产权益的行政强制措施。三是行政机关作出的侵犯私人利益的行政违法行为。对后两类行政违法行为，由于有具体的行政相对人、明确的侵权违法行为和现实的侵权损害结果，检察机关不应主动介入监督，而应当遵循“不告不理”的原则，在行政相对人穷尽行政机关和法院的救济途径后，向检察机关提起申诉控告时，检察机关方可启动监督权。行政活动的广泛性和监督资源有限性的矛盾要求检察监督应重点倾向公共利益受损的行政违法行为。[4]为避免检察资源的浪费，检察机关对后两类行政违法行为应以当事人提出控告为介入原则。

3.明确检察建议的司法救济途径。虽然修改后的民事诉讼法、行政诉讼法已将检察建议作为检察机关的法律监督职能之一，但并没有明确提起的具体程序、方式及法律后果等，导致检察建议在实践运用中援引法律依据、适用范围、制发程序不尽统一。建议在人民检察院组织法的修订中明确提起检察建议的具体程序、方式、司法救济途径等，尤其应明确当检察建议不被采纳时如何救济的问题。建议借鉴刑事诉讼中立案监督的相关规定，检察机关对被监督单位不采纳检察建议的，可以要求被监督单位说明不采纳建议的理由，并对不采纳理由进行审查，对于审查认为不采纳理由不成立或不合理的，检察机关有权向有关人事主管部门、被监督单位所属的行业协会或上级主管部门、纪检监察机关或人大提出违法、违纪审查和处理意见等，确保检察建议刚性有效。

（二）强化监督措施，增强行政违法行为检察监督的刚性

1.积极适应国家监察体制改革，发挥不同监督机制的作用。应加强与监察委的协作配合，探索建立与监察委的协调衔接机制，对行政违法失职行为达到犯罪程度的，依法移送监察委调查，追究有关人员的刑事责任。对于尚未构成犯罪的行政违法行为，被监督机关不落实纠正违法情况的，检察机关可向监察委提出检察建议，既可建议对违法人员作出党纪政纪处分，也可建议对被监督机关不纠正违法的行为作出处理。

2.增加纠正违法行为这一监督手段，增强检察监督刚性。纠正违法行为是检察机关在刑事诉讼活动中对公安机关、审判机关、刑罚执行机关违法行为的监督手段，实践中取得较好的法律效果。将之用于对行政违法行为的监督，在理论上并无障碍，具有较好的借鉴意义。检察机关对侵害公民合法权益，给国家利益、公共利益造成损害但尚未构成犯罪的行政违法行为，可向行政机关发送纠正违法通知书，并可视行为的性质和情节，同时向有关部门发出建议，既可以建议更换执法人员，也可以建议追究有关人员的党纪政纪责任，切实提升检察监督的权威，增强检察监督的实效，促进依法行政。

3.赋予检察机关必要的证据调查权和调阅案卷权。赋予检察机关一定的调查权，如询问当事人或证人，调取、复制相关证据材料，鉴定、勘验、检察，查询相关人员和单位的信息材料等一般性调查权，以及调阅行政机关的执法卷宗、档案及其他与被监督行政行为有关的材料等权力。笔者认为，行政违法行为检察监督案件特别是公益诉讼案件的案情往往较复杂，证据收集固定困难，检察机关在调查时若缺乏强有力的后盾，一些调查对象有可能会不配合甚至出现阻扰调查的情形，最终导致国家利益、社会公共利益无法保护的情况，因此法律应赋予检察机关适当的强制性调查权，如对侵权行为人或违法行为人采取一定期限的限制人身自由手段及查封、扣押或冻结财产、物证等。当然，此种强制性调查权应在紧急情形下才可行使，限定一定的适用条件：如转移、隐匿财产，销毁主要证据，妨碍调查取证等，若不采取请强制措施就可能导致国家利益和社会公共利益严重受到损害或可能导致诉讼活动无法进行。

4.积极争取党委、人大、政府及组成部门的支持配合，借力开展行政违法行为检察监督。建议建立人大常委会定期听取检察建议落实情况专项工作报告制度、检察建议向人大常委会备案制度，由人大常委会对检察建议的落实情况进行专项检查，借助人大的监督督促相关行政部门落实检察建议，促进强化检察监督。同时加强与当地政府及其组成部门的沟通配合，共同研究制定开展行政违法行为监督的决定、意见等规范性文件，积极探索构建工作衔接机制，为行政违法行为检察监督提供制度规范、创造良好环境，形成“党委领导、人大支持、政府负责、检察监督、部门司职”的监督模式。

（三）创新工作机制，形成行政违法行为检察监督合力

1.完善内外工作协作机制，拓宽案件线索渠道。一方面加强检察机关内部各业务部门之间的沟通协调，建立检察机关内设部门协作配合、线索移送等机制，发挥不同检察职能之间的监督合力，同时加强上下级检察院之间的协作配合，发挥检察一体化工作机制优势，共同推进行政违法行为检察监督工作。另一方面完善“两法”衔接机制。充分发挥“两法”衔接信息平台作用，将行政执法信息纳入平台，并实行联席会议、工作情况通报、线索移送等制度。还可在法院、政府法制办及重点行业、热点部门设立行政检察工作联络室或派驻检察官参与相关活动，拓展案源，确保检察监督到位。同时加大检察宣传力度，提高群众对行政违法行为检察监督的知晓度，依靠群众力量开展监督工作。

2.建立科学合理的考评机制，突出良好导向作用。科学合理的考评机制对工作导向发挥着重要的指引作用。从上级检察机关来说，应在基层检察院建设分类综合考核中，增加民事行政检察工作的权重分，在民事行政检察工作考核办法中，增加支持起诉、督促履行职责、公益诉讼的权重分，体现行政违法行为检察监督的主责主业地位。在本单位内部的干警绩效考核中，将内设部门间移送行政检察监督线索纳入员额检察官的权力清单，并作为绩效考评的重要内容之一，激发干警工作的积极性。

3.完善司法保障机制，提升监督能力。首先，积极转变观念，顺应新形势发展、新任务要求，高度重视行政检察工作，转变传统重刑事轻民行、重民事轻行政的观念，在人员力量、装备建设、办案经费等方面配齐配强，加大吸收、引进行政检察监督专业人员的工作力度，加强与法院的人员交流，优化民行检察队伍结构。同时加强专业培训、岗位练兵，提高监督能力，着力打造正规化、专业化、职业化的民行检察队伍。其次，建议有条件的省、市级检察院分设民事检察部门和行政检察部门。目前检察机关内部设置的民事行政检察部门较多立足于诉讼领域的检察监督，限制了诉讼外行政违法行为检察监督工作的开展。当前，我国正处于社会转型期，行政机关违法行使职权或者不行使职权造成的社会矛盾日益增多，检察机关单独设置更趋专业化的行政检察部门，专司行政行为检察监督，对于及时预防和规制行政违法行为，促进依法行政、建设法治政府具有重大意义。当然，在司法体制改革特别是内设机构整合改革中，基层检察院分设民事检察部门和行政检察部门存在现实困难，但可以设立行政检察办案组，专门办理行政检察案件。有条件的省、市级检察院分设民事检察部门和行政检察部门是可行的，也符合民事审判和行政诉讼内在规律的客观要求。